来源：民主与法制时报

    
    国务院是否有权制定

    现行的所有有关诉讼收费的规范都是由最高人民法院制定的。对此，清华大学“司法公正与司法改革”项目组专家认为，最高人民法院这样做并没有相关的法律依据。关于对现行《收费办法》修改的主体，该项目组认为由全国人民代表大会常务委员会来负责制定诉讼收费法，不仅可以满足立法者应当中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越位立法的现象。因为《宪法》第67条第三款赋予了全国人大常委会“在全国人大闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改”的权限。

    而对于此次国务院制定的《诉讼费交纳办法》，肖建国副教授分析说，如果通过立法来制定，要经过一系列程序，要有一个相对漫长的过程，“远水不解近渴”，所以就交由国务院以行政法规的形式出台。

    这样不可避免地产生更大的问题：《立法法》第八条规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律。作为诉讼制度之一的《诉讼费交纳办法》不是由立法机关制定的法律，而是由国务院出台的行政法规，显然与《立法法》相悖。如果行政法规只对诉讼费交纳的程序做一个简单的规定，那一点问题都没有，但是我们看到的《诉讼费交纳办法》规定了大量的诉讼权利保护、权利行使事项，尤其是该办法第四十三条规定当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉，这样的内容完全应当由民事诉讼法来规定。在《立法法》实施了六年多，出现这样与《立法法》相悖的规定实在是不应该。制定主体不合法导致《诉讼费交纳办法》的合法性不得不让人质疑。

    存在四方面问题

    肖建国教授在接受记者采访时，特地分析了《诉讼费交纳办法》中存在的问题，大致表现在四个方面。

    第一，《诉讼费交纳办法》内容存在内在的矛盾。例如，该办法第八条规定驳回上诉的案件无需交纳案件受理费。而第十五条规定当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。当事人在上诉过程中有撤诉的意愿，法院也没有动用司法资源来审理案件，但是却要收取一半的费用；而已经耗费了司法资源进行了上诉案件的审理，但是结论是驳回上诉，却无需交纳案件受理费，这两条规定存在很大的矛盾。这似乎意味着，当事人即便是想撤诉，但是因为撤诉要收费，所以也要硬着头皮把官司打完。很显然这样的规定不尽合理。

    第二，有些规定不符合法理。该办法第十四条规定依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。

    “这一规定显然有悖法理，现行制度是按件收费，申请支付令每件收取100元的申请费。支付令的立法本意是让债权人便捷讨债，有及时方便、催偿债务快、节省费用的特点。而新办法的规定提高了申请支付令的收费标准。以一件10万元的债务案件为例，申请支付令原来只要100元，现在就需要将近800元，比原来多了七倍。如果支付令送达后，债务人提出异议，程序即行终止，债权人还得通过诉讼的方式实现债权。虽然可以把已交纳的申请费作为新的债权主张，但这还是增加了当事人的诉讼标的，在目前执行难的司法背景下，甚至增加了当事人的诉讼风险。这与支付令的立法本意相悖，让债权人难以选择使用。”肖建国这样分析。

    第三，有些规定实践操作困难。关于减、免、缓的规定要在立案前做出，还没有进入司法程序，怎么做出这样的具体规定？

    第四，有些规定从实践后果看，会造成很大的混乱。比如，该办法第十二条规定，诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。而原来的规定则是由人民法院对外委托。

    肖建国教授说：“这一规定的出发点是好的，但实践中，由于没有相应的配套机制，很可能形成评估机构与委托当事人之间的内幕交易。在‘收谁的钱为谁负责’的背景下，形成一对一的私法委托关系，与法院委托形成的公法上的委托关系比较，后者鉴定结论的公信力显然更高。对方当事人一旦提出异议，法院需要重新委托评估，这就大大增加了当事人的负担，延长了诉讼时间。”（记者 张 涛）
 
 国务院法制办制定的《诉讼费交纳办法》于2006年12月30日对外发布，细化了标准，并分６个方面降低诉讼费用。

    对于新办法中许多不完善之处，学界多有质疑的声音。

    4月1日，届时国务院法制办制定的《诉讼费交纳办法》（以下简称《交纳办法》）将取代最高人民法院1989年制定的《人民法院诉讼收费办法》和1999年制定的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，正式实施。《交纳办法》细化了标准，分６个方面降低诉讼费用。这对于从现在到4月1日之前打官司的人，多少有点遭遇这个特定时间愚弄的味道。

    “打不起官司”是一些老百姓近年反映强烈的社会难题，“诉讼费高”是其中一个主要原因。而且，现行诉讼费的收取标准由人民法院根据国家的有关规定和实际情况决定，各地同类案件诉讼费收取标准不一，乱收费现象严重。

    新出台的《交纳办法》澄清了以前诉讼费收取中的一些模糊概念，而且逐一细化标准并多方面降低诉讼费用，顺应了民意，受到普遍欢迎。此外，一个新的变化是在用词上，过去是“收费”，现在是“交纳”。

    “我们在审稿时，所拿到草案的名称是《诉讼费收费办法》，当时我就提出了不能叫‘收费’，而应当是‘交纳’。前者是站在审判机关这个角度，而后者是站在民众这个角度，有实质性的区别。显然，我的建议被采纳了。这个办法在降低诉讼费、诉讼费交纳的细化方面都起到了积极的作用。”曾经参与《诉讼费交纳办法草案》研讨的清华大学教授张卫平说。

    然而，对于《交纳办法》，学界却多有质疑的声音。首先是质疑国务院是否有权制定《诉讼费交纳办法》，更有学者质疑新办法条款本身有许多不完善的地方。

    中国人民大学法学院副教授肖建国在接受《民主与法制时报》记者采访时分析认为：《交纳办法》内容存在内在的矛盾，甚至有些规定不符合法理。

    不过，《交纳办法》与现行的诉讼费收费办法相比，确实规避了以前的一些弊端。现行诉讼费收费办法存在如下弊端：

    弊端之一：法定诉讼费用高

    诉讼费的种类、幅度及征收方法是决定诉讼费高低的主要因素，费用种类越多、征收比例越高，当事人需要交纳和支付的费用也就越高。

    我国诉讼费用种类有六大类：案件受理费；申请费；证人、鉴定人、翻译人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；采用诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；申请执行费及执行中实际支出的费用；人民法院认为应当由当事人担负的其他诉讼费用。种类繁多，费用不可能不高。

    从征收比例方面亦可以看出诉讼费的高低。清华大学教授张卫平说：“我国的征收比例是从4%开始递减，直至0.5%，这一征收比例无论是与国外的征收比例比，还是与国内的仲裁收费征收比例相比，都是很高的。”

    诉讼费用的居高不下，将许多“稳操胜券”的老百姓拒之于法院的大门之外，他们虽然有足够的证据能够打赢官司，却因高昂的诉讼费而无法通过诉讼保护自己的合法权益。

    29岁的吴新华是湖南省衡东县高塘乡塘头村农民，2004年4月5日到晋江市陈埭镇一家鞋底厂务工，因机台缺乏基本的劳动防护措施，当年5月22日左手被制鞋机压断。他说，自从手被压断后，家里没有一分钱收入，一家人生活实在没法过下去。为工伤索赔想打官司，但连起码的诉讼费都交不起，无奈之下他最后选择了4.6万元“私了”。和他同在这家工厂打工的另一位农民工也在同月失去了一只手，同样因为求助无门，他最后也是选择了4万多元“私了”。

    弊端之二：法院乱收费

    法院的乱收费主要表现为“超方式、超范围”收取诉讼费用。

    《人民法院诉讼费收费办法》第一章关于诉讼费用的收费范围，第四条规定的是人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。

    “这样的兜底条款可以由法院来任意解释，无形中会加大老百姓的诉讼成本。”张卫平教授告诉记者。

    张卫平教授认为，人民法院虽然规定了诉讼收费应严格执行“无明文规定不收费”的原则，除《人民法院诉讼费收费办法》，本补充规定以及最高人民法院做出的相关司法解释明文规定的收费范围、项目和标准外，各级人民法院均不得另行收取任何费用，其他任何单位和个人不得以诉讼收费名义收取任何费用。但是，有些法院乱收诉讼费的现象仍屡禁不止。

    张卫平教授举例说，曾经有一个非常典型的案例，湖北省通山县一件1500元诉讼标的案件，却被收取了800元诉讼费。农民陈冬生欠了乡财政所1500元钱，因家贫无力偿还，被财政所告到了该县燕厦法庭。法庭判陈冬生败诉，并在财政所的申请下执行。可是当陈冬生卖光家里值钱的东西凑足1500元钱交给他们时，却被告知还欠800元，因为法庭要从中扣除800元的诉讼费。而按照现行规定，案件受理费加申请执行费也只有120元。

    弊端之三：收费标准不当

    据张卫平教授总结，《人民法院诉讼费收费办法》采用了三个标准对案件进行分类，而这种多标准对案件进行分类，操作起来非常繁琐。而且，问题的关键还在于，根据现行《人民法院诉讼费收费办法》采用的多标准分类，直接导致不同法院针对同一性质的案件做出不同的划分。上述例子就是一个很好的证明。各基层法院对此类案件的性质理解不一，其结果必然是征收费用不一，不仅影响法律的尊严，同时也有损法院的形象。

    此外，中国人民大学法学院副教授肖建国还分析说，《人民法院诉讼费收费办法》的规定没有体现“费用相当”这一原则。也就是说，案件耗费司法资源越多，费用应该越大；耗费司法资源越少、费用越小；而没有耗费司法资源，则不该收费。显然，现行《人民法院诉讼费收费办法》无法体现出来。   

　　新办法便于百姓起诉

    新出台的《交纳办法》在降低诉讼费用交纳标准方面作了6个方面的规定：将财产案件收费比例的起点由现行的4%下调为2.5%；取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行、后收费；将离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高限额由财产总额不超过1万元调整为不超过20万元；行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费；当事人申请撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费；对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。

    肖建国进一步解释说:“关于财产案件的规定，超过1万元至10万元的部分，按照2.5%交纳，同原来的4%相比，有一个大幅的下降。而这一区间，恰恰是老百姓涉及面最广的，所以说，《诉讼费交纳办法》的出台在一定程度上给老百姓打官司减了负。”

    此外，最高法申请给困难法院补助、诉讼费将收支两条线管理、劳动争议案件每件收10元、追索赡养费可免交诉讼费等规定也为老百姓亲近司法打开了方便之门。“《诉讼费交纳办法》总的精神是好的，可是里面还是有不少问题存在。”肖建国这样说。